发布日期：2009年10月26日

        目前，国内政府投资工程项目代建制的模式主要是“集中代建”和“公司代建”两种。一些较为发达的省市已在实行“公司代建”，我市一些项目建设已研究过实行“公司代建”。从2003年以来，泸州市实行“政府集中代建制”，将政府投资建设工程交由政府专门成立的“泸州市建管中心”代建，这有别于其他省市实行的“社会公司代建制”，即由各类社会赢利性组织（公司）代建政府投资项目。泸州市建管中心通过几年来的实践证明, 就当前的客观条件看，政府投资项目建设在目前阶段应该大力推行“集中代建”的模式 。
        一、“集中代建”和“公司代建”两种模式在政府投资建设项目实施中的比较
        政府投资建设项目实施代建制的根本目的，是严格控制项目投资、质量和工期。“公司代建制”可以较好地控制“三超”（超标准、超规模、超预算）的弊端，但是，由于“公司代建制”自身固有诸多缺陷，并没有从根本上改变分散建设、分散管理、低质量、低效益的问题，所以不是从根本上解决问题的最佳方式。同时，随着“公司代建制”的实施，在某些地方还带来了诸多新矛盾，一些不良现象不但没有改观，反而出现愈演愈烈趋势。主要表现在五个方面：
        一是代建公司属于赢利性企业，除收取代建管理费外，还收取不同比例的节约提成。这样一来，代建公司为赚取“提成”或追求利润最大化，必定出现压低投资、压级压价、使用低档材料、降低施工标准等问题，既影响政府投资质量和效益，又造成政府投资的流失或浪费。     
        二是代建公司属于社会性机构，很不稳定，一旦撤销或改行，根本无法落实“质量责任终身制”。
        三是目前大多数地方的代建公司尽管数量不少，但发展很不平衡，绝大多数力量薄弱，局限性强，尚不具备真正从事工程项目管理的综合实力。同时，在市场经济条件下，代建公司之间从自身利益出发必定出现盲目“抢饭吃”现象，导致不规范竞争行为愈演愈烈，给招标投标和日常工程管理造成不良影响。
        四是代建公司承接政府投资项目，透明度不高，难以避免“暗箱操作”等人为因素，极易产生腐败问题，不利于反腐倡廉。
        五是代建公司很难代表项目业主行使政府投资项目的管理，不能很好的实现政府和有关行政部门的管理要求。有代建公司在，同样需要代表政府的职能部门参与管理并做很多工作，如城市拆迁、项目立项、工程报建、资金协调等。同时，代建公司由谁监管，如何监管也是非常突出的问题。
        事实上，政府投资项目是非赢利的、公益性的项目，这个性质决定了政府投资项目应该集中由一个专业化的、非赢利的常设专门机构，作为唯一的业主全权代表政府进行“集中代建”。而有着“集中代建”模式明显特征的泸州市建管中心，在四年多的政府投资项目建设管理实践中, 明显地表现出以下特点和优势：
        1、泸州市建管中心代表政府行使业主职能，无收费、无提成，管理人员的工资、办公经费由财政全额拨给。对泸州市建管中心自身而言，缺乏从组织工程建设管理中牟取利益的动机；对建管中心的管理人员而言，因职责权限和管理程序的规范化、制度化，从中牟利的空间非常有限。由于其属于“吃财政饭”、不以盈利为目的，所以能够对政府负责、对“质量终身制”负责，有利于实现“集中统一管理”，有利于从根本上解决拖欠工程款，有利于避免不规范行为，有利于从根本上反腐倡廉，有利于强化建设单位的主人翁意识。
        2、泸州市建管中心的工作人员大部分是工程专业技术人员和管理人员，懂技术，会管理，为实现政府投资工程的专业化管理提供了人才保障。由于其属于专业性机构，可以充分发挥专业人才、技术和经验优势，有效控制政府投资项目的“投资、质量、工期、安全”，有利于提高政府投资工程的管理水平、技术水平和质量水平，有利于最大限度地发挥政府投资效益和提高政府投资工程的专业化管理水平。
        3、有利于落实工程质量终身责任制。传统的政府投资工程管理模式，代表政府行使业主职能的单位和个人频繁变动，尤其是企业兴衰变更难料，工程质量终身制难以真正落实；而在政府投资工程管理新模式中，代表政府履行业主职能的机构和管理人员相对稳定，使工程质量终身责任制奠定坚实的体制基础。
        4、有利于增强建筑企业的自律意识。政府投资工程实行集中统一管理，各建筑企业若发生违规违约行为，很可能就会因此而失去政府投资工程这个大市场，随着我国建筑市场信用体系的日趋完善，有远见的建筑企业和企业家不会选择自断财路的不理智行为。
        5、有利于切实加强政府投资工程的监管。对政府投资工程实行集中统一管理，大大降低了政府各有关职能部门的管理难度和管理成本。在传统的政府投资工程管理模式下，计划、财政、监察、审计等部门要面对众多的建设单位，各建设单位的管理能力、水平、方式千差万别，政府有关职能部门由于人手、资源的不足，监管往往难以到位。而泸州市的政府投资工程管理新模式，政府有关职能部门可以把精力集中在监管建管中心这一个甲方身上，大大提高了监管效率和质量。
        6、有利于统一调配资源。由于同一时段，建管中心负责多个政府投资工程的建设组织实施工作，这就为建管中心在各工程项目之间统一调配资源，节省政府投资成本提供了条件。
        鉴于以上六个方面，我们有理由认为，在当前的客观条件下，实施政府投资项目“集中代建”，对提高政府投资效益，促进反腐倡廉，显然非常必要并且切合实际。
        二、对当前泸州市推行“社会公司代建制”时机及成熟度的磋商
        1、目前在泸州市及全国均对“公司代建制”方面均没有相关的法律法规配套，这样就容易造成政府投资建设工程管理被动，特别是项目资金的失控，在当前并不完善的市场经济体系下，仅靠合同关系制约社会代建公司远远达不到要求。泸州市当前运行实施了四年多的“集中代建制”是一种比较成熟的建设方式：有关的法律、法规配套也渐完善，从体制上也就是从根本上决定了这种“集中代建制”的可行性。综合泸州市的地理条件和现阶段我市市场规模等多种因素看，可以作出一个基本的判断：“公司代建制”在我市未来的五—八年内还不具备推行实施的条件；若要推行“公司代建制”，则会重蹈体制改革之前原有的各自为政的“指挥部”、“基建办”等建设模式的悲剧：一推行放开就乱，一抓紧收住就死。因此，我们认为，一定要吸取以往的惨痛教训，建议待国家、及省市完善对“公司代建制”的法律法规配套后，我市再在一些项目中推行实施“社会公司代建”会更为适合。
        2、目前，我市建设行业的现状仍未达到相应的规范化水平，在没有对行业进行清理整顿和整体提高的前提下，如果匆忙推行“公司代建”，会使泸州市的建筑市场潜在的各种矛盾和问题更为突出和复杂化，并有可能引发重大质量、安全事故和腐败案件等不良后果。
        比如说，在目前建设项目验收的五方单位即建设方、施工、设计、监理、勘测等五方主体，已经有四方单位基本都全部私营化了，而与“公司代建制”项目验收相应配套的法律法规却没有明晰，相当部分私营的承包商在建设项目运作中特别是项目验收等关键环节的操作中，由于商业利益的驱动，想方设法规避或消极执行有关的法律法规，出现腐败现象。为此，在目前新旧交替的体制状况下，对建设项目验收等关键环节，政府作为投资项目的业主，抓住并发挥在建设方的监督职能仍然有着很强的必要性。
        3、对“‘集中代建’是政府花费资金维持一个专门机构，‘公司代建’则政府不用花钱养人”成本悖论的思考。
        从表面上看,实施“集中代建”，是政府财政需要花费一定资金去维持一个专业化机构运行，‘公司代建’则不需要政府花费一分钱，一切按市场化规律运作。而其实质，这是一个涉及政府投资项目建设综合成本的悖论，从两种模式的成本效率的比较，我们就可以很清晰地进行辨别。按照一般的项目管理方式，每建设一个工程，都要有一个专门的项目班子，人员多则几十人，少则十几人，如果采取“公司代建制”，其总的项目成本在相比之下反而会高出很多，因为代建公司要维持其管理成本肯定是“羊毛出在羊身上”，维持项目运作的成本无可置疑地是得由政府支出，为此，我们可以算一笔帐：每年用于维持代建公司承建多个政府投资项目总的管理成本肯定要远远大于“集中代建”，政府每年就要多花费数千万元的管理费用。相反，“集中代建”不仅节约了大量人力、财力、物力，降低了管理成本；而且由于实行相对集中管理，不但提高了工作效率，而且监管成本也大大降低。泸州市建管中心成立以来，在各工程项目之间统一调配资源，为节省政府投资成本提供了条件。四年间，已接受政府投资工程建设任务，包括老年大学、疾控中心、传染病医院、电网下地、龙西大桥、蜀泸大道拓宽改造、消防特勤站、强制戒毒所、城西路网、西延线工程等共计31项，已竣工验收交付使用的16项，在建的8项，正在开展前期工作的7项。全面实行了地质勘探、设计、造价咨询、监理、施工招标共91项，签订合同234份（其中拆迁合同132份），累计总投资47650万元，现在完成投资24226 万元，财政审评价24120万元，中标价21680 万元，工程造价平均下浮23.8%。建管中心通过公开招投标，通过优化设计，通过先进科学的项目管理共节约政府投资4980万元。同时，如按已前财政拨付基建班子管理费2%计算，建管中心已完投资24226万元，需管理费480万元，但建管中心至今拨付使用的财政经费为220万元，节约管理费用260万元，取得了可喜的成绩。总体上说，泸州市建管中心实行政府“集中代建”方式，虽然是花费了一定的政府财政资金建立和维持一个专业化的机构运行，但其所产生的社会效益和经济效益，在当前状况下是其它社会上的商业化企业远远不能相比的。泸州市政府投资项目“集中代建”方式的成效已经凸显,也得到政府及计划、财政等有关部门的肯定。
        4、我市的建筑业的人才现状不足以形成有相当规模的代建公司和达到规范的人才管理。
        当前，我市建筑业特别是私营企业现有的技术人员状况是：有相当资质和水平的技术人员往往是一个人身兼数职，服务于几家单位，因此，代建公司的技术人员的不稳定性对政府投资项目的建设造成了许多方面的隐患。
        三、泸州市建管中心实行“政府集中代建制”模式的成功范例
        1、有效控制投资规模
        控制投资，是基本建设永恒的话题，也是政府投资项目建设管理的关键问题。项目控制的关键就是严格遵守基建程序，按照“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”的要求去实施政府投资项目的建设和管理。几年间，泸州市建管中心在“政府集中代建制”模式的探索和实践中主要做好了以下工作：
        ①大力做好政府投资工程基建程序的宣传和推广，强化按基建程序建设的规范化和法制化的观念和自觉意识。泸州市建管中心在几年的运作和探索实践中,较好地加强和发挥了自身应有的宣传职能，积极、主动地做好对各级领导部门、相关职能部门以及使用单位在政府投资工程实施中履行基建程序的宣传教育和沟通，形成整个社会以及各个部门单位知法、懂法和自觉守法的良好的氛围,为政府投资工程能够严格按照基建程序奠定了坚实的基础。
        ②实行工程联审制，泸州市建管中心要求所有进入中心的建设项目，都必须有完善的手续，得到市发改委、市财政局、市规划建设局和委托建设（使用）单位共同确认，建管中心才接手建设。工程联审制从源头上把住了建设项目入口关，确保工程项目计划落实、资金落实才上马，资金不到位不动工，避免工程先是全面开花、后是拖欠工程款、变成胡子工程;提高投资效益，减少产生社会矛盾。
        ③此外，泸州市建管中心在政府投资项目的建设过程中，充分地正确理解政府的投资理念和思路，充分体现了市政府为民办实事的宗旨，与市发改委等部门，做好足够的联系与沟通，以达到控制投资和提高效率的目的。建管中心通过自身努力，出色地完成了政府交给的工程建设任务，有效的控制了投资，有力地维护了政府形象。
        2、在遵守和履行基建程序方面的表率作用
        严格履行基建程序，依法依规管理，规范各种建设行为。纵观建设工程质量事故多，工程腐败案件多，归根结底是建设管理行为不够规范、漏洞多、人为因素多。针对结症，泸州市建管中心把严格履行基建程序作为突破口，通过抓好基建程序，解决了政府投资建设工程实施的程序合法性问题。
        在此方面，泸州市最为突出的就是完善了政府投资项目建设管理体系的基础环节：①法规保障。建管中心正在草拟泸州市《泸州市政府投资建设项目管理实施办法》，办法的颁布将从根本意义上实现泸州市政府投资工程管理的有法可依。政府投资工程项目从委托建设、任务下达、计划立项、方案设计到施工过程、工程款拨付、竣工验收、资产登记、移交管理的全过程，都明确了工作程序、项目管理人员职责权限、所需文件资料、工作成果等内容，具有很强的操作性，使泸州市建管中心在加强项目管理、保证工程质量、从源头上遏制腐败有了法规保障。②制度保障。制定政府投资建设工程管理的规章制度，加强建管中心的内控性制度建设，规范项目管理内容和标准，是确保政府投资工程质量和安全、保障市建管中心健康发展的基础。为确保建管中心的工作人员做到干净干事，市建管中心把握住工程发包和现场签证两个关键环节，杜绝了个人利用权力发包工程谋取不正当利益的可能性，也杜绝了施工企业想通过贿赂管理人员增加工程签证的可能性，堵死了滋生腐败的源头。
        3、在项目实施中既能较好的控制投资规模，又能够理顺和满足部分使用单位非理性的要求。
        在工程项目建设过程中，由于大多数的使用单位都是建设行业专业外的部门，对项目建设相关的法规、程序和专业上的技术问题均缺乏相关的认识，为此，作为专业的机构，泸州市建管中心在项目实施中较好地做到了向使用单位阐述和说明国家对基建程序的有关规定，解释政府投资建设工程的管理条例的有关规定及操作规程，明确双方在工程项目建设过程中的职责和义务等一系列主动的沟通工作，在项目开展的前期，市建管中心积极界入方案设计，在不违反国家有关法律法规规定的前提下，在确保不超出项目总投资不超出项目标准的情况下，尽量为满足使用单位对建筑功能使用等方面的意见和要求提出建议，使建筑的设计尽量完善，满足各方主体的不同需要
        综上所述，在当前的客观条件下，应大力推行并不断完善“政府集中代建制”的模式，实现政府投资建设项目控制投资、保证质量、工期、安全、提高效益的根本目的。